——最高检检委会讨论“民事支持起诉”指导性案例纪实

沐思想之光，循人民之道。

近日，最高人民检察院检察长张军主持召开最高检检委会会议，研究讨论民事支持起诉指导性案例。会上，大家深入探讨：事关人民群众利益诉求，法律规定比较原则，没有对司法机关提出具体要求，检察机关要不要积极履职，能动司法？遇到职能缺失、没人管和有人管但是种种原因未尽责、不尽职的事，检察机关是“往前拱”，还是后退一步“消极避险”？如果要管，怎么管？是全程介入？还是通过促进、协调、支持有关职能部门一体履职？怎样才能真正把习近平法治思想落到实处，让人民群众在每一个司法案件中感受到公平正义？怎样才是站稳人民立场，把“以人民为中心”落到具体检察工作中？怎样把《中共中央关于加强新时代检察机关法律监督工作的意见》落实落细，通过检察履职助力国家治理体系和治理能力现代化？……这些触及法治本质、司法检察意识深层的问题，在建党百年、党史学习教育和政法队伍教育整顿深化的今天，尤其令检察人深思。大家普遍感到，这样的深入讨论，既是一堂检察履职、监督办案的培训，更是一场践行习近平法治思想、“以人民为中心”的思想洗礼。

开宗明义，追根溯源。《中华人民共和国民事诉讼法》第15条规定：“机关、社会团体、企业事业单位对损害国家、集体或者个人民事权益的行为，可以支持受损害的单位或者个人向人民法院起诉。”

这里的“机关”，是否包括“检察机关”？讨论便从这一“基础”问题开始。

一位最高检检委会委员认为，此处的“机关”，应包括检察机关。对这一点，法理、学术、实践都没有争议。但他同时指出，支持起诉制度从法律规定和学术研究来讲都相对薄弱，应该加强“支持起诉”顶层设计，完善相关制度。

对此，多数参会的检委会委员表示认同。一位检委会委员同时指出，从民事诉讼法的规定来看，主要不是针对作为国家法律监督机关的检察机关“支持起诉”规定的，更多是针对一般履行社会管理、服务职能的国家机关，包括企事业单位规定的。但遇到职能缺失、没人管和有人管但种种原因未尽责、不尽职的事，检察机关就应当积极履行法律监督、办案机关的职能，作为“兜底”的“机关”“管”起来，予以“支持起诉”。

那么，检察机关支持起诉的范围是什么？应该怎样“支持”？“支持”到什么程度？

财产损害赔偿纠纷支持起诉案——因监护人侵害残疾的被监护人财产权，残疾人诉请赔偿损失存在障碍而请求支持起诉的，检察机关可以围绕法定起诉条件协助其收集证据，为其起诉维权提供帮助；赡养纠纷支持起诉案——老年人因缺乏劳动能力或者生活困难而要求成年子女给付赡养费，缺乏起诉维权能力的，检察机关可以依申请支持其起诉；离婚纠纷支持起诉案——在充分尊重受家暴妇女真实意愿的前提下，对惧于家庭暴力不敢起诉离婚的，检察机关可依申请支持受家暴妇女起诉；确认劳动关系纠纷支持起诉案——诉讼能力偏弱的劳动者提出补办社保登记、补缴社会保险费未果的，谨慎甄别后，检察机关可以支持其起诉确认劳动关系，为其补办社保登记、补缴社会保险费提供依据；追索劳动报酬纠纷支持起诉案——用人单位未按照劳动合同约定和国家规定向进城务工人员及时足额支付劳动报酬，进城务工人员申请支持起诉的，检察机关应当支持……从此次讨论的案例不难看出一个共同特点：检察机关开展的支持起诉，多针对相对弱势、困难的一方，特别是诉讼能力明显偏弱的群体而展开的。

讨论中，大家认为，支持起诉和法律援助律师之间的诉讼地位明显不同。法援律师是当事人的诉讼代理人，支持起诉是国家机关基于自己的本职，运用公权力依法履职支持当事人提起诉讼。检察机关作为拥有国家强制力的法律监督机关，支持起诉一般应关注的是相对弱势、困难的群体，特别是诉讼能力偏弱的群体。这样的支持起诉是运用国家检察权来为特定群体、特定当事人提供诉讼保障，体现检察机关“以人民为中心”的能动司法理念。

大家同时谈到，这是检察机关第一批支持起诉指导性案例，要以此为契机，完善支持起诉顶层设计，比如，明确检察机关支持起诉总的原则、适用条件、程序规则、必要性与其他适格主体的关系等。

“对‘机关’的理解，还要更多地‘从政治上’看！我们不单是法律监督机关，首先更是政治机关！”对于事关人民群众利益，法律只有原则规定，没有十分具体明确检察机关该不该管的情况下，检察机关是管还是不管？怎样管？大家举一反三，从这批民事支持起诉的指导性案例说开去，从党史学习教育和政法队伍教育整顿的目的、初心出发，进行了一场触及灵魂的讨论。对“该不该管”、“如何管”的问题，从践行习近平法治思想、落实“以人民为中心”的维度，在讨论中形成了三项共识。

一要有践行“以人民为中心”的担当，涉及人民群众的“急难愁盼”问题，法律只有原则规定但没有具体规定，检察机关在办案中发现存在漏洞，就应当依法积极履行好职责！对此，张军以三类案事例予以阐释——

第一类是一些涉及人民群众利益诉求的问题，法律没有明确要求我们去做，但是在检察履职和办理相关案件中遇到了，检察机关就要循法的精神、本质要求，依法积极担当，从为大局服务、为人民司法的角度提出助力社会治理的检察建议，并和有关部门一道抓落实。比如，没完没了地抓“一号检察建议”。

第二类是有些人民群众申请检察机关监督的案件，法律只有原则性的要求，检察机关不能以一句“不归我管，至于谁能管我不管”的态度对待，应当以能动司法的角度，先依职权做些了解，再促进相关部门依法“去管”。比如，检察机关开展行政争议实质性化解，让人民群众的诉求从“程序空转”到“峰回路转”。实践证明，这项工作有利于维护群众切身利益，把“以人民为中心”做实。检察机关在做起来的基础上，再依据经济社会发展，提出立法建议，建议在相关法律中专门作出规定，在程序上予以明确，促进检察机关把为民实事办得更实更好。

第三类就是检察机关民事“支持起诉”案件。对于这类案件，单从法条上看，“机关”范围很宽，检察机关“常规”履职责任已十分繁重，但作为“人民检察院”，作为政治机关，从践行习近平法治思想，落实“以人民为中心”的政治站位出发，就不能退而求安，必须积极履职去“管”，还要“管好”!

二要有落实“以人民为中心”的智慧——“管”不是大包大揽，而是通过能动司法的“我管”实现社会治理的“都管”。大家一致认为，检察机关的“管”不是包打天下。在支持起诉的案件中，作为法律监督机关，并不是都去直接履行法律监督职权，而要在“以人民为中心”的思想指引下，积极能动履职，促进有关部门去做。如果相关职能部门履行职责遇到了问题和困难，检察机关再依据民事诉讼法第15条支持起诉。检察机关履职过程中，还应当总结办案实践经验，发出“综合治理”性质的检察建议，从源头上促进社会治理，为推动法治轨道上的国家治理体系和治理能力现代化作出检察贡献，以“我管”促进“都管”。

三要有做实“以人民为中心”的情怀——各项检察工作都要以“守心”的标准，做到为民司法。如果全部检察工作都从“以人民为中心”的视角来审视、衡量，必将带动检察工作质的飞跃。张军最后特别谈到，要以党史学习教育和政法队伍教育整顿为契机，对照《中共中央关于加强新时代检察机关法律监督工作的意见》要求，认真审视还有哪些宪法法律赋予检察机关的职能仍处于“休眠”状态，以政治担当、法治担当、检察担当激活那些沉睡的条款，全方位加强法律监督工作，以更优的检察履职办案把“以人民为中心”落得更实。